Collectif Pouvoir d'agir…

Des idées en action

La participation citoyenne, enjeu d’une démocratie territoriale

Par Antoine Colonna d’Istria, président de Pro Bono Lab. http://www.pro-bono.fr
le 31 janvier 2013

Le jeudi 17 janvier, la Fonda organisait un petit-déjeuner sur le thème « Territoires et Démocratie ». L’enjeu était de discuter des propositions existantes et des initiatives possibles pour renforcer la place des citoyens dans le débat public au niveau local. Parmi les intervenants du débat, Matthieu Ilunga et Adrien Roux représentaient l’Alliance Citoyenne de Grenoble, et Michel Dinet intervenait en tant que fondateur de l’Unadel et Président du conseil Général de Meurthe et Moselle.

La participation citoyenne de quoi parle-t-on ?

Au cours des échanges, Jean-Pierre Worms a donné une définition des deux types de participation citoyenne, qu’il me semble utile de rappeler ici en introduction. Il existe une participation citoyenne de type descendante, où les pouvoirs ouvrent des espaces de dialogue et d’explication, dans une logique de l’offre. Cette participation descendante doit s’améliorer dans ses modalités, mais quoiqu’il en soit elle présente une limite très forte car elle recrée de la représentation : certaines personnes parlent au nom des autres, elles sont reconnues de par leur capacité à participer, qui ne fonde pourtant pas leur légitimité.

L’autre forme de participation citoyenne est ascendante, fondée sur la demande : il s’agit d’une conquête de pouvoir par des gens qui habituellement n’en ont pas, à l’image des expériences de community organizing. Il est alors possible de faire émerger une capacité autonome et propre en fonction de la demande des citoyens, à partir de l’expérience. Il reste néanmoins un risque de captation par les responsables de l’organisation communautaire. Cette forme de participation présente en outre des limites lorsqu’il s’agit de passer du constat aux solutions, en articulant l’action avec les moyens existants.

Dans le débat que j’essaie de résumer et d’analyser ci-dessous, l’Alliance Citoyenne représentait la participation ascendante, tandis que Michel Dinet, en tant qu’élu, était plutôt une figure promouvant la participation descendante, étant entendu que ces approches sont complémentaires et non exclusives.

Contester, le pouvoir irréductible de la base

L’expérience de l’Alliance Citoyenne repose sur une approche de la démocratie participative fondée sur une logique de la demande, et non de l’offre.Elle s’inspire notamment des méthodes de community organizing aux Etats-Unis ou d’expériences participatives en Inde. En d’autres termes, au lieu d’ouvrir des espaces d’expression consacrés à certains sujets ou à des citoyens bien déterminés et souvent déjà engagés, ce qui est la démarche classique des pouvoirs publics par exemple à travers les conseils de quartier et les différents types de consultations, il s’agit plutôt de prendre pour point de départ la demande en démocratie. Selon Adrien Roux, cette demande est en fait assez faible à la base, du moins elle reste confuse, et il faut chercher ses germes : or ils s’expriment le mieux et avec le plus de force dans les colères des citoyens devant ce qu’ils considèrent comme des échecs de la démocratie. Lorsque cette colère est assortie d’une volonté d’action commune, on peut considérer qu’il y a une demande.

Les échecs de notre démocratie sont matérialisés dans le rapport entre les élus et les citoyens, car la construction de ces échanges entre le pouvoir et la base ne peut pas être simplement décrétée. Les offres de participation citoyenne mise en place par les collectivités au niveau local se heurtent à des freins récurrents. D’une part certains citoyens s’en servent pour pousser des demandes strictement personnelles et non d’intérêt général. D’autre part, les élus sont face à un dilemme qui semble insoluble. En cas d’accès aux demandes, surtout aux demandes représentant des intérêts privés ou minoritaires, les élus se décrédibilisent en cédant au clientélisme. Lorsqu’ils n’y accèdent pas, ils nourrissent l’idée de l’impuissance du politique et de la vanité – voire de la vacuité – de son discours.

Bien souvent, les demandes adressées aux élus locaux ne sont effectivement pas de leur ressort, les vrais décideurs sont les possédants ou les « ayant-droits », ou les chefs de service qui détiennent réellement le pouvoir ; par exemple aucun problème de logement ne peut être totalement résolu sans l’accord et la participation des bailleurs sociaux.

Face à cette situation, lorsque les citoyens ont fait l’effort de monter une demande ou une proposition pour constater qu’elle n’aboutit pas, il leur reste selon l’Alliance Citoyenne un dernier pouvoir : celui de nuire. Il s’agit de contester quitte à créer du désordre, de placer un caillou dans la chaussure des décideurs de telle sorte que l’inconfort finisse par les pousser à l’action. Seulement, ce pouvoir résiduel nécessite une bonne organisation pour s’exercer, et un effort de réflexion dans la définition des cibles et des actions à mener. Il participe d’une expression plus claire et franche des intérêts divergents, dont il bénéficierait en retour. Il s’agit de montrer les conflits et de ne plus les cacher, en considérant que déclarer un conflit c’est ouvrir la voie à la négociation. Cette voie peut être utilisée pour sortir les élus d’une posture figée du responsable, quelque peu passif. Certains vont jusqu’à dire qu’une vraie démocratie ne peut se passer du conflit, et suggèrent qu’elle devrait même l’organiser et le financer…

La démocratie participative et efficace?

Michel Dinet, Président du Conseil Général de Meurthe et Moselle commence par saluer la critique portée par l’Alliance Citoyenne qu’il juge sévère mais globalement méritée. Il admet que le conflit est inévitable et fertile dans certaines situations. Il rappelle son expérience de la co-construction de projets et du développement local, ainsi que la nécessité et la valeur de la prise de parole et de la prise d’initiative citoyennes.

Dans la salle, il semble se dégager un constat commun : si un texte doit voir le jour pour promouvoir une démocratie plus participative, ce texte sera gagné par une mobilisation forte et une pression sur les décideurs, ou bien il n’existera pas.

Malgré cela, la recherche du consensus a ses limites et ne peut être perpétuelle : parvenir à des accords qui satisfassent l’ensemble des parties prenantes, lorsque cela n’est pas impossible, occupe un temps considérable qu’on sous-estime parfois, et il faut garder une capacité à décider pour agir. Pour autant, la participation démocratique ne peut pas fonctionner si elle n’est qu’une caution du pouvoir en place, et les solutions ne se trouvent pas non plus dans quelques changements de méthode superficiels.

Une organisation démocratique est efficace, voire la plus efficace, c’est aujourd’hui ce en quoi nous devons croire et le point de vue que nous devons défendre selon Michel Dinet. Nous avons besoin de montrer que l’adhésion obtenue par les voies démocratiques, participatives et locales permet de mener des projets au succès, mieux que des formes d’actions plus autoritaires. Il s’agit pour les élus de travailler à la calcification du corps social et aux liens entre chaque habitant, plutôt que de faire les choix à la place des autres parce qu’ils ont un mandat représentatif. Seulement ce chemin est long et requiert un investissement certain, pour faire évoluer la formation des élus, leurs méthodes de travail, et leur culture.

Quelques exemples témoignent d’un manque d’ouverture aux citoyens dans les politiques publiques, Par les politiques de décentralisation notamment, l’intercommunalité sous sa forme actuelle pose problème. Elle se présente comme un ensemble de services publics peu compréhensible pour le citoyen (SIVU, SIVOM…), elle n’est pas un vecteur de démocratie et a plutôt tendance à isoler les élus dans une posture de gestionnaires, le tout sous la houlette du préfet.

Or, dans une république décentralisée, nous avons besoin d’un état lisible dans ses intentions, dans ses projets, et montrant qu’il respecte sa parole. Selon Michel Dinet, cela pourrait passer par des fonctions régaliennes reprécisées, voire redessinées, et par un plus grand respect des collectivités qui contractualisent avec l’Etat puis avec les groupements de communes. Cependant, si le chantier de la clarification du rôle de l’Etat et des collectivités territoriales ainsi que de leurs compétences respectives est nécessaire et compliqué, il ne doit pas ankyloser le reste du dispositif. Aujourd’hui les efforts faits sur le chapitre de l’engagement citoyen semblent largement en deçà des attentes perçues au niveau local.

En guise de conclusion…

Dans la démocratie représentative qu’est la France, la participation citoyenne est un enjeu majeur, auquel n’a pas encore pu répondre l’organisation de la vie publique malgré l’ancienneté du problème, en témoigne le discrédit croissant des élus auprès des citoyens. Au cours du débat plusieurs échecs successifs ont été évoqués. Ainsi dans les années 1980, l’Etat a fait appel à des représentants associatifs avec pour but de renforcer la participation, mais une fois aux commandes, ceux-ci n’ont que très rarement exaucé les vœux de ceux qu’ils étaient censés représenter.

Il semble que l’approche descendante soit nécessaire, mais bel et bien limitée. Concernant l’approche ascendante c’est-à-dire la prise directe de pouvoir par les citoyens, l’exemple de l’Alliance Citoyenne est inspirant, néanmoins il me semble que la contestation ne soit pas l’unique solution. Dans le fond, la contestation revient à mettre les responsables politiques face à leurs responsabilités et à leur laisser, alors est-elle réellement une prise de responsabilité des citoyens ?

Lorsqu’un problème survient, on peut faire appel au politique pour le résoudre, et ainsi contester, éventuellement bloquer voire nuire pour déclencher une réaction. On peut aussi être dans une démarche différente, mais tout aussi constructive et peut-être plus autonome, en essayant de trouver soi-même la solution ou le compromis, sans faire appel aux responsables. C’est pour ma part plutôt cette version de l’enseignement des expériences américaines du community organizing que j’ai retenue, et c’est un des enjeux de la démarche pro bono : prendre ses responsabilités, retrousser ses manches et affirmer qu’il existe des solutions et qu’avec un peu de temps, de coopération et de bonne volonté nous pouvons les trouver à notre niveau.

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Cette entrée a été publiée le 13/02/2013 par dans Partage d'analyse.
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